Memorandum DJZ/IR/2003/158

Binnenkort komt er duidelijkheid over een onderzoek naar de oorlog in Irak. Op het ministerie van Buitenlandse Zaken in Den Haag woedde er in 2003 ook een, zo blijkt uit een geheim memorandum. ‘De discussie is hiermee voor dit moment gesloten!’

Door

Joost Oranje namens NRC Handelsblad

davids

Een Britse marinier vuurt een raket af op een Irakese positie in Zuid-Irak op 21 maart 2003 Foto: Reuters

Op het bureau van de secretaris-generaal van het ministerie van Buitenlandse Zaken lag, enkele weken na de Amerikaans-Britse inval in Irak, een intern memorandum, met kenmerk DJZ/IR/2003/158.

DJZ staat voor de Directie Juridische Zaken. IR staat voor Internationaal Recht, de onderafdeling van het directoraat die het document had opgesteld.

De cijfers beduiden dat dit het 158ste memorandum is dat in 2003 door de juridische afdeling werd gemaakt.

Het memorandum was gericht aan ‘M’, de codeletter die op het departement voor de minister wordt gebruikt. Het onderwerp betrof: ‘Irak-rechtsbasis militair ingrijpen’.

De inhoud van het memo, gedateerd 29 april 2003, staat lijnrecht tegenover de kabinetslijn van dat moment. Achtergrond is de oorlog in Irak, waarvan de gevechtsfase op 1 mei 2003 door president Bush officieel als beëindigd zou worden verklaard. Enkele weken daarvoor waren de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk na maanden van mislukte diplomatie en moeizame wapeninspecties Irak binnengevallen. Dat gebeurde op eigen gezag en zonder mandaterende resolutie van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties. Secretaris-generaal Kofi Annan noemde het daarom „een illegale oorlog”.

Nederland, dat in die tijd midden in een kabinetsformatie zat, verschafte ‘politieke steun’ aan de Amerikaans-Britse operatie. Dat die niet gedekt werd door een speciale VN-resolutie die het geweld legitimeerde, was voor het demissionaire kabinet-Balkenende geen belemmering. Een speciale resolutie was weliswaar „politiek wenselijk doch juridisch niet noodzakelijk”. Maar voor DJZ van het ministerie van Buitenlandse Zaken (BZ) lag het anders: een nieuwe resolutie was juridisch juist onontbeerlijk.

De inhoud van het memo was uiterst precair. Volgens de juristen van de DJZ was de minister, CDA’er Jaap de Hoop Scheffer, de afgelopen weken „onvoldoende geïnformeerd” over de volkenrechtelijke aspecten van de politieke steun. Weliswaar had DJZ in een eerder stadium laten weten dat de argumentatie voor die steun ‘juridisch dun’ was, maar aan die analyse was geen gevolg gegeven.

In het memo laten de juristen tussen de regels door weten dat hun geen open vraag is gesteld. Integendeel: er werd, vertelt een betrokken bron, een advies „besteld”. Het is een gang van zaken die in de geschiedenis van de Irakoorlog vaker aan de orde was. Ook in de VS en Groot-Brittannië, zo is later gebleken, was er sprake van ‘wenselijke adviezen’: regeringen kregen te horen wat ze wilden horen.

In Den Haag werd DJZ letterlijk gevraagd om „een zo goed mogelijke juridische onderbouwing van het Nederlandse standpunt te geven”. In reactie daarop wees DJZ in een memo van 13 maart 2003 erop dat er „volkenrechtelijke tegenargumenten” waren. Maar vervolgens hadden de juristen behoefte aan het frank en vrij adviseren van de minister. Zonder „gewilde uitkomst”. In memorandum DJZ/IR/2003/158 wijzen ze dan ook op de noodzaak om „een objectieve volkenrechtelijke inschatting” te verstrekken van de Nederlandse positie.

Die inschatting is acht A4’tjes lang. DJZ, zo staat in het document, „denkt daarbij uiteraard mee met het beleid en houdt daarbij rekening met de marges die het volkenrecht al dan niet kent”. Maar die marges zijn niet onbeperkt: „Zoals ieder rechtsstelsel, stelt het volkenrecht (…) grenzen aan het beleid die niet mogen worden overschreden”. Als dat gebeurt „heeft DJZ o.i (…) op dit punt een voorlichtende en waarschuwende functie”.

Na een uitvoerige analyse van het Nederlandse standpunt komen de juristen tot een harde opvatting: de argumentatie rond de politieke steun aan de Irak-oorlog „schiet zowel materieel als procedureel tekort”. Sterker: de inschatting is dat „Nederland een eventuele procedure voor het Internationaal Gerechtshof hierover zou verliezen”. Men wijst op de „volkenrechtelijke basisregel: het geweldverbod”. Simpel gezegd: men mag niet zomaar een land aanvallen op eigen gezag, maar slechts met toestemming voor gebruik van geweld van de VN-Veiligheidsraad. „Naar het oordeel van DJZ blijft deze hoofdregel ook in de toekomst van wezenlijk belang voor een ordelijke internationale samenleving.”

De boodschap van het memo is indringend: de politieke steun van het kabinet aan de oorlog is juridisch niet te verdedigen. Bovendien maakt het memo duidelijk dat de mening van de juristen op het departement is gemarginaliseerd. Zozeer zelfs dat men het nodig vond om, zes weken na de inval in Irak, nogmaals aan de bel te trekken en memorandum DJZ/IR/2003/158 naar de minister te sturen.

Maar bereikte het die minister ook? Wat gebeurde er met het document nadat het op het bureau van de secretaris-generaal beland was?

Niets, vertellen bronnen die anoniem willen blijven. Het document heeft minister Jaap de Hoop Scheffer nooit bereikt. In elk geval niet via de formele weg. Dat blijkt ook uit de handgeschreven aantekeningen die toenmalig secretaris-generaal Frank Majoor rechtsboven op het document heeft gezet. Daar staan drie dingen, voorzien van gedachtenstreepjes.

Bij het eerste streepje staat: ‘Heel veel dank’.
Bij het tweede streepje: ‘Graag goed opbergen in de archieven voor het nageslacht’.
Bij het derde streepje: ‘De discussie is hiermee voor dit moment gesloten!’

Door de letter ‘M’, de persoon aan wie het memorandum oorspronkelijk was gericht, namelijk de minister, staat een kruis.

Het memorandum wordt teruggezonden naar DJZ waar onthutst wordt gereageerd. Die reactie is veelzeggend. Het gebeurt wel vaker dat de SG stukken niet doorstuurt naar de politieke leiding. Sterker, dat is zijn werk: filteren wat wel en niet relevant is voor de drukbezette bewindslieden. Maar over dít onderwerp, over deze fundamentele zaak en op deze manier: dat wordt bij DJZ ongehoord geacht.
De verbolgenheid van de juristen blijkt uit het handgeschreven commentaar dat naast de mededelingen van de SG staat: ‘Het audite et alteram partem (‘luister ook naar de wederpartij’; hoor en wederhoor, JO) geldt hier kennelijk niet’. Daaronder staat: ‘Archief ’.

 

En daarin verdween memorandum DJZ/I R/2003/158.

Waarom was er blijkbaar geen behoefte aan dit oordeel van de juristen? Terug naar begin 2003. Het nieuws wordt gedomineerd door de dreigende sfeer die al weken rond Irak hangt. Volgens de VS en Groot-Brittannië is Saddam Hussein een gevaar voor de wereld wegens de aanwezigheid van massavernietigingswapens. De diplomatie faalt, een oorlog wordt onvermijdelijk geacht. Maar de VN-Veiligheidsraad slaagt er niet in om op één lijn te komen en een speciale ‘oorlogsresolutie’ op te stellen, die de weg vrijmaakt voor de militaire inval die de VS en Groot-Brittannië nodig achten. Uiteindelijk beginnen de twee landen op 20 maart 2003 grootscheepse luchtaanvallen op Irak zonder goedkeuring en expliciete resolutie van de VN.

De discussie over de rechtmatigheid van zo’n actie woedt dan al vele weken. Op 7 maart 2003 schreven vooraanstaande Britse en Europese volkenrechtdeskundigen in The Guardian dat zo’n expliciete resolutie van de Veiligheidsraad noodzakelijk is. Een oorlog zonder die machtiging „zou het internationale recht ernstig ondergraven”.

Kern is resolutie 1441, waarin Irak een „laatste kans” kreeg voor ontwapening. Weigering zou „ernstige gevolgen” hebben. Die kwalificatie was al het resultaat van diplomatie. De voorstanders van de harde lijn hadden liever gehad dat de term all necessary means (alle noodzakelijke middelen) was gehanteerd, zoals dat ook gebeurde in 1991, toen Irak in de Golfoorlog werd aangevallen. Deze term wordt gezien als de ‘volkenrechtelijke norm’ voor gebruik van geweld. Maar een resolutie met die tekst bleek onhaalbaar. En dus werd gesproken over „ernstige gevolgen” (serious consequences).

Niet genoeg om geweld te legitimeren, betogen de tegenstanders van een oorlog, zoals Frankrijk, Duitsland en Rusland. In Nederland zijn de meningen verdeeld. Het kabinet zit op de eerder genoemde lijn waarin wordt betoogd dat een eventuele extra resolutie ‘wenselijk , maar niet noodzakelijk’ is. Een opeenstapeling van eerdere Irak-resoluties, onder meer uit de Golfoorlog-tijd, is volgens het kabinet juridisch sluitend genoeg om geweld te gebruiken. De redenering, die tot vandaag door het kabinet ook wordt gebruikt om te betogen dat een Irak-onderzoek niet nodig is, is het hart van de argumentatie waarop de politieke steun aan de oorlog stoelt: niet de kwestie van de massavernietigingswapens, maar het voortdurend schenden van VN-resoluties was „de doorslaggevende reden”.

In 2003 laten juristen van zowel de ministeries van Defensie als Buitenlandse Zaken intern al weten dat het Nederlandse standpunt discutabel is, zo blijkt uit notities die in juni 2004 uitlekten in NRC Handelsblad. Maar, vertellen (voormalige) ambtenaren nu, voor die kritische blik „was geen plek”. De reserves op volkenrechtelijk gebied speelden een ondergeschikte rol. In brieven aan de Kamer en tijdens debatten heeft het kabinet nooit laten weten dat de rechtmatigheid van het Nederlandse standpunt door de eigen ambtenaren als uiterst fragiel werd gezien. Het leidde tot „een enorme frustratie” en een „geknakte beroepstrots”. Juristen, benadrukt een van de betrokkenen, zijn er „om de werkelijkheid over te brengen en niet om met his master’s voice te spreken”.

Precies dat was de reden voor het opstellen van memorandum DJZ/IR/2003/158. Het was het sluitstuk van een lange ambtelijke strijd.

Niet lang voordat de Irak-oorlog losbarst, komt op het ministerie van Buitenlandse Zaken de Commissie van Advies inzake Volkenrechtelijke Vraagstukken (CAVV) bijeen, het belangrijkste adviesorgaan van de regering op dit terrein. Het is een reguliere vergadering van de commissie, waarin een aantal topjuristen op het gebied van volkenrecht zit. Voorzitter is Karel Wellens, hoogleraar internationaal recht aan de Katholieke Universiteit Nijmegen, andere leden zijn onder anderen de professoren Nico Schrijver en André Nollkaemper.

De CAVV komt samen in een vergaderzaaltje op de eerste verdieping van het departement aan de Bezuidenhoutseweg. Aanwezig is ook hoogleraar Hans Lammers, hoofd van de afdeling Internationaal Recht van DJZ en ambtelijk adviseur van de CAVV. Tijdens de bijeenkomst komt al snel de volkenrechtelijke discussie rond de Irak-crisis aan de orde en de problemen rond het ontbreken van een mandaterende resolutie.

Iemand legt de vraag op tafel of de CAVV daar geen advies over moet verstrekken.

Lammers laat, zonder in details te treden, doorschemeren dat zijn afdeling, DJZ, reeds kritische geluiden heeft laten horen. Maar dat die geen gehoor zullen vinden. Een CAVV-advies, dat zonder twijfel ook kritisch zal uitpakken, zal dus ook weinig effect hebben. De sfeer in de top van het departement is duidelijk: er is geen ruimte voor dissidente gedachten.

Dat is een conclusie die vaker valt op te tekenen. Het ministerie van Buitenlandse Zaken is van oudsher al ‘behoorlijk Atlantisch georiënteerd’ en kiest vaak de Amerikaanse lijn. De top van het departement, destijds bestaand uit minister Jaap de Hoop Scheffer, zijn goede kennis en hardloopmaatje secretaris-generaal Frank Majoor (op dit moment permanent Nederlands vertegenwoordiger bij de VN), maar ook de directeur-generaal politieke zaken Hugo Siblesz (tegenwoordig ambassadeur in Frankrijk), worden wel ‘haviken’ genoemd. „Kritische geluiden over Washington vielen kapot op harde rotsgrond”, zegt een van de betrokkenen van toen.

Begin maart 2003 leek oorlog onafwendbaar en werd steeds duidelijker dat er geen nieuwe, mandaterende Veiligheidsraad-resolutie zou komen. Volgens de ‘haviken’ op het ministerie bieden de VN-resoluties uit de Golfoorlog nog steeds rechtsgrond voor militair ingrijpen en is een nieuwe resolutie niet nodig. DJZ vond dat een ‘doelredenering’. Volgens de juristen was een goede juridische onderbouwing helemaal niet te geven. En dus schreef men het al eerder genoemde advies van 13 maart 2003, met „volkenrechtelijke tegenargumenten”.

Deze kanttekeningen bij de rechtmatigheid van het militair ingrijpen in Irak vielen niet goed bij directeur-generaal politieke zaken Siblesz. Op 14 april 2003, de oorlog was inmiddels volop gaande, maakte hij een eigen advies voor de minister. Daarin stelde hij dat de inval wel degelijk rechtmatig was. Het standpunt van DJZ uit het eerdere advies werd bekritiseerd. Het stuk van Siblesz leidde tot grote onvrede bij DJZ.

Memorandum DJZ/IR/2003/158 is een rechtstreekse reactie op het advies van Siblesz. Het heeft een bijna emotionele toon en lijkt de weerslag van een departementale oorlog. Er wordt gesproken over „professionele integriteit” en over „aandacht van het nageslacht voor onderhavige kwestie”. Het is scherp en de ingewijde leest tussen de regels door verwijten aan het adres van Siblesz.

Het memo constateert dat het „opmerkelijk” is dat „in de Nederlandse discussies rondom de rechtsbasis voor het recente militaire ingrijpen in Irak – voor zover bekend – noch officieel noch informeel enige volkenrechtdeskundige heeft geoordeeld dat dit ingrijpen rechtmatig was”. Verder, constateert DJZ, „springt het in het oog” dat Siblesz de visie van DJZ weliswaar als „niet erg overtuigend” typeert, maar „dit niet met volkenrechtelijke argumenten onderbouwt. De door hem gegeven onderbouwing is vooral politiek getint.”

In het daaropvolgende hoofdstuk wordt consciëntieus uitgelegd dat de argumentatie rond de ‘opeenstapeling’ van resoluties uit de Koeweit-crisis, waar de Nederlandse gedachtengang op stoelt, niet opgaat voor de recente invasie in Irak. Een twaalf jaar oude machtiging voor geweldsgebruik, gegeven in een andere context en situatie, kan niet zomaar nieuw leven worden ingeblazen en al helemaal niet zonder machtiging van de Veiligheidsraad, zo stelt het stuk: „Het vereist zelfs de nodige juridische gymnastiek om een impliciete instemming ‘te construeren’”.

Ook de Kosovo-crisis, waarin de NAVO in 1999 wegens genocidedreiging en om humanitaire redenen besloot tot bombardementen, zonder een Veiligheidsraad-resolutie, is volgens DJZ niet te gebruiken als legitimatie voor de Irak-oorlog. Zo’n „algemene vrijbrief” zet immers „de deur open voor volkenrechtelijk onrechtmatige interventies”. Als landen als de VS, maar ook China of Rusland regelmatig het recht in eigen hand zouden nemen „zou er weinig meer overblijven van de volkenrechtelijke basisnorm die het geweldverbod nog steeds is”, aldus het memo, dat afsluit met een blik naar de toekomst. Na Koeweit, Kosovo en Irak zou er een discussie moeten komen over „het herijken van het evenwicht tussen enerzijds een van de basisnormen in de internationale betrekkingen – het geweldverbod – en anderzijds de wenselijkheid van het toelaten van uitzonderingen hierop”. Het zou goed zijn als Nederland „binnen de volkenrechtelijke traditie van ons land” voorstellen zou doen om „hierover een internationaal debat te entameren”, besluit het memorandum, dat vervolgens door de secretaris-generaal naar het archief wordt gestuurd. „Voor het nageslacht”, zoals er op geschreven staat.

Achteraf kan men die actie symbolisch noemen. Want anders dan de ambtenaren van DJZ aanbevelen, ontstaat er in de jaren na 2003 helemaal geen fundamentele discussie over de juridische onderbouwing van de politieke steun aan de Irak-oorlog, laat staan dat Nederland internationaal zo’n discussie entameert. Wel wordt er in de loop van de jaren meerdere malen in de Tweede Kamer gedebatteerd over het onderwerp, maar het antwoord van de verschillende kabinetten-Balkenende is steeds hetzelfde: er was sprake van „een afdoende legitimering”.

De kwestie vlamt opnieuw op bij de formatie van het huidige kabinet. De PvdA slikt daar de eis voor een onderzoek naar de achtergronden van het besluit de Irak-oorlog te steunen in en betitelt dat als een van de grootste offers voor kabinetsdeelname. Wat volgens de PvdA-top wél is binnengehaald, is dat in het regeerakkoord is opgenomen dat „een adequaat volkenrechtelijk mandaat is vereist bij deelname aan missies met inzet van Nederlandse militairen”. PvdA-leider Wouter Bos zegt in februari 2007 dat door deze passage in de toekomst „Nederlandse steun aan een inval zoals in Irak niet meer mogelijk is, en dat is pure winst”. Maar in juli van dat jaar, als de Eerste Kamer debatteert over militaire interventies en de kwestie opnieuw ter tafel komt, wil coalitiegenoot CDA, bij monde van minister Maxime Verhagen (Buitenlandse Zaken) zich daar niet op vastleggen.

Kernvraag is: zou Nederland opnieuw politieke steun kunnen geven aan een situatie zoals in maart 2003, een situatie waarvan dit kabinet tot op de dag van vandaag volhoudt dat de rechtsgrond „afdoende” was? Twee oud CDAministers van Buitenlandse Zaken hebben zich inmiddels kritisch over de kwestie uitgelaten. Ben Bot vertelde eind 2007 in een vraaggesprek met NRC Handelsblad dat hij destijds „volstrekt niet geloofde” in de juridische redenering van het kabinet. En ex-minister en volkenrechtdeskundige Peter Kooijmans zei enkele maanden daarvoor in een interview met De Volkskrant: „Het merkwaardige is dat ik de Nederlandse argumenten door geen enkele andere regering heb horen gebruiken. Noch in de VS, noch in Groot-Brittannië, noch in enig ander land dat – anders dan Nederland – te velde heeft geopereerd”. Eerder had Kooijmans in het tijdschrift van het Wetenschappelijk Instituut voor het CDA de passage in het regeerakkoord over het adequaat mandaat als „eerder mystificerend dan verhelderend”omschreven.

De Irak-zaak kreeg enkele weken geleden nieuwe dynamiek. Aanleiding waren meer dan honderd vragen uit de Eerste Kamer, onder meer over de volkenrechtelijke kwestie. Een meerderheid in de Senaat vindt de antwoorden inhoudelijk zo onbevredigend dat er volgende maand vervolgvragen komen. Blijft het kabinet wederom vaag, dan zal de Eerste Kamer een eigen onderzoek starten.

Bij de beantwoording van de vragen uit de Senaat hebben de ambtenaren van Buitenlandse Zaken achter de schermen opnieuw een opmerkelijke rol gespeeld. Nog steeds is er op het departement een stroming die vindt dat de Irakzaak een betere evaluatie verdient. „Een lessons learned-aspect”, noemen ze dat. Het is dan ook niet verwonderlijk dat een van de ambtenaren in de concept-antwoorden voor de Eerste Kamer de volgende notitie maakte: „Er is een groot aantal vragen dat een evaluatieaspect behelst (..) Het kan m.i. geen kwaad om wat meer te benadrukken dat de regering ook (zelf-)kritisch wil en kan zijn”. Maar die aanbeveling zou het niet halen. In de beantwoording wordt slechts de bekende redenering herhaald. Over de harde negatieve adviezen van de juristen wordt niet gerept.

In veel andere landen werd wel uitvoerig teruggekeken op de afwegingen van toen. Met name in Groot-Brittannië zijn er overeenkomsten met de Nederlandse situatie. Ook daar leefde bij juristen van Buitenlandse Zaken onvrede over de rechtmatigheid voor de inval. Een van de ambtenaren, Elizabeth Wilmshurst, trad om die reden zelfs af. En er was de rel rond de hoogste juridische adviseur van de Britse regering, Lord Goldsmith. In 2003 werd een ‘samenvatting’ van een advies van Goldsmith gepubliceerd waarin stond dat de invasie gerechtvaardigd zou zijn. Het volledige advies werd angstvallig geheim gehouden. Totdat in 2005 bleek dat Goldsmith zich door de Britse premier Blair waarschijnlijk onder druk had laten zetten. In zijn oorspronkelijke, dertien pagina’s tellende advies had hij beweerd dat een oorlog zonder een nieuwe resolutie „vermoedelijk illegaal” was en dat bestaande resoluties uit de Golfoorlog niet eigenmachtig geïnterpreteerd konden worden om Irak binnen te vallen. In de samenvatting stond dat ernstige voorbehoud niet. Juist deze week nam in Groot-Brittannië de druk op de regering toe om een parlementair onderzoek in te stellen, naar de gang van zaken rondom het rapport-Goldsmith.

Pikant detail is dat premier Balkenende zich in 2003 beriep op het rapport-Goldsmith en dat „een sluitende juridische redenering” noemde. Later bleek dat de regering helemaal niet beschikte over de uitgebreide rapportage van Goldsmith en dat Balkenende in 2003 doelde op de, later onvolledig gebleken, samenvatting.

In Nederland is nog steeds onbekend wat de exacte achtergronden waren voor de afwegingen voorafgaand aan de Irak-oorlog. In de beantwoording van de vragen aan de Eerste Kamer herhaalt het kabinet dat het niet naleven van de resoluties door Saddam „naar algemeen inzicht” militair ingrijpen kon inhouden. Maar was dat inzicht wel zo algemeen? Waarom werden, zowel vóór als na de inval, volkenrechtelijke bezwaren genegeerd? En waarom kunnen er, bijna zes jaar na dato, geen details worden verstrekt over die afwegingen en blijven ambtelijke adviezen geheim? Dat moet, schreef het kabinet onlangs aan de Eerste Kamer, omdat ambtenaren „onbevangen” ministers moeten kunnen adviseren.

Maar wat als een advies, zoals dat van DJZ, de bewindsman niet eens bereikt? Of is de minister mondeling wél over de inhoud geïnformeerd?

De houding van het kabinet geeft intussen voeding aan allerlei speculaties. Bijvoorbeeld over een vermeende relatie tussen de Nederlandse opstelling en de benoeming van oud-minister De Hoop Scheffer tot NAVO-chef. Of over aanwijzingen dat Nederland rond de inval in 2003 niet alleen politieke, maar op kleine schaal ook militaire steun gegeven zou hebben.

Of er ooit antwoord op de vele vragen komt, wordt wellicht later dit jaar bekend, als de Eerste Kamer om meer informatie zal vragen. Maar het kan ook langer duren. Dan blijft de situatie zoals beoogd met het handgeschreven commentaar op memorandum DJZ/IR/2003/158: ‘Graag goed opbergen in de archieven voor het nageslacht. De discussie is hiermee voor dit moment gesloten!

Reactie Ministerie BZ:
NRC Handelsblad heeft het ministerie van Buitenlandse Zaken (BZ) een reactie gevraagd op het bewuste memorandum DJZ/IR/2003/158 en een aantal in dit artikel genoemde zaken. Het departement wil niet op de gang van zaken ingaan, zoals de vraag waarom de toenmalige secretaris-generaal het bewuste memo niet doorstuurde aan ex-minister De Hoop Scheffer. Ook wil het ministerie niet ingaan op de vraag of de bewindsman wellicht via andere weg kennis heeft genomen van het DJZ-advies. BZ volstaat met de volgende verklaring: „Doorgaans gaan aan de vaststelling door ministers van substantiële teksten een of meer ambtelijke (deel-)suggesties, adviezen en tekstvoorstellen vooraf. Wat telt, is de door ministers uiteindelijk gekozen tekst. De regering heeft in dit geval haar antwoorden op de vragen aan de Kamer gestuurd en is daarop aanspreekbaar.”

 

‘Premier schoot in de verkeerde richting’

Het rapport-Davids bracht het kabinet bijna ten val. De voorzitter blikt terug: „Politiek vóór recht is de bijl aan de wortel van de VN.”

Door

Joost Oranje namens NRC Handelsblad

davids2

Willibrord Davids in de studeerkamer van zijn huis in Den Haag Foto: Roel Rozenburg

De kerstkrans hangt thuis nog op de voordeur. Heeft Willibrord Davids het zó druk gehad dat zelfs dat er bij is ingeschoten?

De voorzitter van de onderzoekscommissie-Irak schiet in de lach: „Mijn vrouw vindt het wel gezellig om het nog te laten hangen”, zegt hij terwijl hij het bezoek naar boven leidt, naar zijn studeerkamer met uitzicht over een nog besneeuwd Haags parkje.

Boeken van Montesquieu tot Kant in de kasten; een lange rij ‘Irak-ordners’ op een speciaal tafeltje. Hier werd vele uren gewerkt aan het rapport van zijn commissie, dat deze week binnen enkele uren na uitkomst al leidde tot de bijna-val van het kabinet Balkenende IV.

De oud-president van de Hoge Raad, in vrijetijdskleding, rode trui en pantoffels, kijkt er lichtelijk geamuseerd op terug: „Plotseling sta je daar in het oog van de orkaan. Het dwarrelde allemaal om me heen en daar stond ik, met dat rapport.” Lachend: „Maar ik ben er niet depressief van geworden, hoor.”

’s Lands voormalige hoogste rechter past naadloos in de karakteristiek van de onkreukbare jurist. Afgelopen dinsdag presenteerde hij het lang verwachte onderzoek naar de Nederlandse politieke steun aan de Irak-oorlog in 2003 met een soevereine mix van humor, scherpte en afstandelijkheid. Ten overstaan van premier Balkenende vertelde hij over kleindochter Emma (8), wier opa „het raadsel-Irak moet oplossen”. Het resultaat, hield hij Balkenende koeltjes voor, was weliswaar een „kloek boekwerk”, maar bepaald geen liber amicorum: „Wij waren er niet op uit om voor vrienden te schrijven.”

Hij vond het belangrijk om ten overvloede het signaal af te geven over de onafhankelijkheid van de commissie. Hij pakt de kabinetsreactie er nog eens bij, waarin staat dat een onderzoekscommissie „nooit eerder zo uitgebreid heeft kunnen putten uit onze informatiebronnen”. Glimlachend: „Het lijkt wel alsof er in die passage een beetje spijt doorklinkt, vindt u niet? Maar het is wel zo: we hebben enorm veel gekregen en daar ben ik de premier heel dankbaar voor.”

Waarin uit zich in uw rapport die onafhankelijkheid het beste?

„Het belangrijkste is dat die onafhankelijkheid er ook echt is. En dat is gebeurd, bijvoorbeeld door het commissielid Van Walsum de gelegenheid te geven nog een extra lijn te hechten in het hoofdstuk over het volkenrecht. Hij staat volledig achter de conclusie dat er geen volkenrechtelijk mandaat voor de inval was. Maar het is een verrijking van het debat dat hij een kanttekening kon maken.”

Waarom was dat zo belangrijk?

„Wij vonden dat het uit wetenschappelijk oogpunt goed is dat ook een geluid dat wat omstreden is, moet doorklinken. VanWalsum zegt: Als Saddam niet zou zijn aangevallen, dan zou hij door de olieexport heel rijk kunnen zijn geworden. Met alle gevolgen voor de herstart van het nucleaire programma. En het voorkomen van kernwapens is een essentieel onderdeel van de internationale orde. Om dat te voorkomen, kan je zonder VN-resolutie aanvallen. De commissie erkent overigens ook dat naleving van volkenrechtelijke regels niet altijd de doorslag kan geven.”

Had die kanttekening dan niet in de gewone tekst verwerkt kunnen worden?

„De grenzen van het volkenrecht erkennen de mogelijkheid om in zeer uitzonderlijke gevallen tóch in te grijpen. Het is zeer de vraag of Irak zo’n geval was. Wij konden niet beoordelen hoe groot het risico van dat nucleaire gevaar was. Maar het meest wezenlijke is dat deze hele argumentatie over de grenzen van het volkenrecht helemaal niet door het kabinet is gebruikt! Sterker: ze hebben het zelfs verworpen. Diezelfde Van Walsum schreef hier destijds over in de Financial Times. Minister De Hoop Scheffer (Buitenlandse Zaken) zei toen: heel interessant, maar dit is niet de regeringslijn. Als ze dat wel hadden omarmd, was dat volkenrechtelijk zuiverder geweest. Maar dát was niet de redenering van het kabinet. Dat zei: de opeenstapeling van VN-resoluties geeft voldoende rechtsgrond voor de oorlog, ook zonder een extra resolutie die geweld mandateert. Als je zo bluntly zegt: politiek gaat vóór recht, ja, dat is de bijl aan de wortel aan het systeem van de Verenigde Naties en de Veiligheidsraad.”

Toch gebruikte Balkenende de kanttekening van Van Walsum om te illustreren dat er anders over het volkenrechtelijke aspect gedacht kan worden.

„Ik vond dat niet zuiver. Omdat hij een beroep deed op een juridische grondslag die de regering destijds welbewust heeft verworpen. Dat schot dat werd gelost door de minister-president was in de verkeerde richting. Het verhaal van Van Walsum was ook geen dissidente opinie, maar een addendum, om het beeld compleet te maken.”

Hij schenkt ondertussen koffie in gele mokken. Met een glaasje water erbij. Chocolaatjes in de vorm van een hartje. En onderstreept nog maar eens dat hij „deelnemer noch slachtoffer” van het debat van afgelopen week in de Kamer wil zijn. Zegt dat „na de tijd van dwarreling het stof moet neerdalen en iedereen maar eens gaan studeren. Ik ben dan weer op de achtergrond.”

Hij vertelt over het Kamerdebat van woensdagnacht: „Ik volgde het op tv. Om half twaalf ben ik naar bed gegaan. Ik had de oppositie gehoord en de heer Van Geel, mevrouw Hamer was bezig. Ik vond het jammer dat het niet over de inhoud ging. Ik had liever gezien dat dat hele debat niet nodig was geweest, laat ik het daar bij laten.”

Deels ging het wel over de inhoud. In de kabinetsreactie stond bijvoorbeeld dat het kabinet erkent dat een ‘adequater volkenrechtelijk mandaat’ nodig zou zijn geweest. De commissie zegt: dat mandaat was er gewoon niet. Daar zit toch licht tussen?

Hij is even stil. Dan: „Het is een duidelijke compromistekst, denk ik.”

Het kabinet zegt ook: met de kennis van nu komen we tot een andere conclusie. Wat is die nieuwe kennis?

„Daar heb ik ook mijn hoofd over gebroken. Nederland heeft steeds gezegd: een extra resolutie die geweld toestaat is politiek wenselijk, maar juridisch niet noodzakelijk. Dat vond grond in de ‘corpustheorie’, dat alle eerdere VN-Veiligheidsraadresoluties over Irak genoeg grondslag vormden voor het gebruik van geweld. Uiteindelijk kwam er een nieuwe resolutie, de beroemde resolutie 1441. Als ooit duidelijk was dat de corpustheorie geen grondslag had, dan kon je dat lezen in 1441. De Veiligheidsraad dacht er gewoon anders over dan de Amerikanen en de Britten, want Saddam Hoessein werd nog een laatste kans gegeven. Maar dat was voor de voorstanders van geweld niet de resolutie die wenselijk was.”

Maar wat is dan wél de nieuwe kennis waar het kabinet op doelt?

„Misschien de nieuwe kennis uit de onderzoeken in de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk, waar ook afstand is genomen? Dat ze daar op doelen? En wat nieuw is: ons hoofdstuk 8 (het hoofdstuk over het volkenrecht in het rapport, red.). Misschien dat dat het kabinet overtuigd heeft?”

Maar ook uw volkenrechtelijke conclusies waren al bekend. Die stonden in 2002 en 2003 bijna letterlijk in ambtelijke notities.

„Dat is waar. Bij Buitenlandse Zaken zelfs in een reeks van notities. Maar daar wilde men dat niet horen. De juridische bezwaren zijn trouwens nog het duidelijkst verwoord op Defensie, door de directeur juridische zaken, Ybema. Minister Kamp, die op heel goede voet met Ybema stond, heeft daar wel heel beleefd op gereageerd. Hij heeft gezegd: mooi stuk, we hebben er kennis van genomen, maar we doen het om politieke redenen toch anders. Dat was, in vergelijking met Buitenlandse Zaken, toch een wat andere benadering van mensen in hun waarde laten.”

Hadden die ambtelijke stukken met de Kamer gedeeld moeten worden?

„Of dat die stukken zelf moeten zijn, vraag ik me af. Maar ik vind wel dat de Kamer munitie moet worden verschaft om een afweging te kunnen maken en te kunnen controleren. Parlementariërs waren trouwens destijds goed op de hoogte. Maar ze zijn stukgelopen op een muur van standvastigheid. Er was geen enkele beweging of neiging tot meedenken, blijkt uit de debatten. Er was zelfs een beetje dédain. Dan zei de minister: goed, ik zal het nog één keer uitleggen. En dan kwam hetzelfde verhaal. We hebben dat niet voor niets bloedarmoede in het debat genoemd.”

U heeft geen bewijs gevonden dat Nederland een actieve militaire bijdrage leverde. Had u niet dieper moeten zoeken dan alleen de verantwoordelijken ondervragen?

„Maar dat hebben we gedaan. Een van de verhalen was dat er F16’s betrokken waren. We hebben niet alleen met de commandant gesproken, maar alle vluchtgegevens en logboeken bekeken. Een bron heeft zich aangemeld, maar bleek bij herhaling niet bereikbaar, niet per post, niet per telefoon. Een brief kwam onbestelbaar terug. Het was een doodlopende weg waarbij de aanwijzingen vrij vaag waren. Een ander verhaal is over eventueel meevechtende commando’s, in een Deense eenheid. We hebben onderzoek in Denemarken gedaan en niets gevonden. Inderdaad was er een ander land van de coalition of the willing in zeer bescheiden mate bij betrokken, maar niet Nederland.”

U heeft steeds benadrukt geen politiek oordeel te willen geven, maar alleen feiten. Was uw conclusie dat de premier weinig leiding gaf toch niet ook politiek getint?

„Er staat: weinig leiding. Niet: te weinig leiding. Dat is essentieel, het is een objectiveerbare vaststelling. Wij hebben dat gewoon geconcludeerd, op basis van notities en gesprekken. Of het te weinig leiding was, moet de Kamer maar beoordelen. De premier heeft ter verdediging gezegd: ik had het druk en was in Afrika en zo. Nou, dat ontkracht niet ons beeld dat hij weinig leiding gaf, het bevestigt het min of meer. Maar of zijn verweermiddelen voldoende zijn, is een politieke afweging.”

Hoe denkt u dat het verder gaat met uw rapport?

„Ik kan er geen voorspelling over doen. Dinsdag praat de commissie met de Kamer en daarna sta ik er echt buiten. Dan volgt de uitgebreide kabinetsreactie en een debat. De minister-president schrijft dat daarbij het rapport leidend zal zijn. Daar hoop ik dan ook op.”

Heeft u uw kleindochter Emma nadien nog gesproken?

„Haarzelf nog niet, maar haar moeder wel. Omdat ze genoemd werd in het Jeugdjournaal hadden ze op school een projectje gedaan. Over dictaturen en massavernietigingswapens. Daar hebben die kinderen uitgebreid over gesproken.”

Hij glimlacht weer: „Heeft het dat in ieder geval opgeleverd: dat er daar een goed debat is geweest.”

Juryrapport

‘Niets dan lof voor de onthulling van dit memorandum, waarin wordt bevestigd dat er geen volkenrechtelijk mandaat was voor de inval in Irak.’

Memorandum DJZ-IR-2003-158

‘De discussie is hiermee voor dit moment gesloten!’ Dit is een aantekening die is geschreven op memorandum DJZ-IR-2003-158, afkomstig van de directie Juridische Zaken van het Ministerie van Buitenlandse Zaken. De inhoud van dit geheime document uit 2003 staat lijnrecht tegenover het toenmalige kabinetsbeleid en moest daarom uit beeld blijven. Er zou namelijk uit blijken dat Juridische Zaken had gewaarschuwd dat de juridische onderbouwing van militair ingrijpen in Irak ontbrak en dat minister De Hoop Scheffer onvoldoende geïnformeerd was over de volkenrechtelijke aspecten van politieke steun aan de oorlog in Irak. Het toont aan dat juristen van dit ministerie de oorlog van meet af aan onwettig achtten. Hoewel de boodschap van het memorandum indringend is, belandde het inderdaad in het archief, voorzien van een andere aantekening: ‘Graag goed opbergen in de archieven voor het nageslacht.’

NRC Handelsblad-journalist Joost Oranje had aal veelvuldig geschreven over de wijze waarop in Den Haag het besluit op politieke steun te verlenen aan de oorlog in Irak tot stand was gekomen. De jury vermoedt dat hij het memorandum heeft gekregen omdat hij al zo lang met het onderwerp bezig is en structureel in het onderwerp investeert. Het document, met de daarop gemaakte aantekeningen, geeft in alle ambtelijke formaliteit een beeld van de wijze waarop het onderwerp binnen het ministerie is bediscussieerd. Of het artikel over memorandum DJZ-IR-2003-158 het laatste zetje heeft gegeven naar de instelling van de commissie-Davids staat niet vast. Wel staat vast dat de jury niets dan lof heeft voor de onthulling en publicatie van een memorandum, waarin met zoveel woorden wordt bevestigd dat er geen volkenrechtelijk mandaat was voor de inval in Irak. Een internationale kwestie van groot belang. Daarmee is dit niet alleen een zeer relevant en knap verkregen nieuwsverhaal; Joost Oranje heeft daadwerkelijk geschiedenis geschreven.

De Tegel